王金南 蔣洪強(qiáng) 劉年磊 張偉 程曦 馬國(guó)霞 李洪祥 盧亞靈 張靜
環(huán)境政策（或環(huán)境決策）的費(fèi)用效益分析是指環(huán)境政策制定和實(shí)施后對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等方面所產(chǎn)生的費(fèi)用及效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)判的一種研究行為。
在我國(guó)，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，雖然環(huán)境政策體系不斷完善，環(huán)境政策實(shí)施的效果也在不斷提高中，但是一些重大環(huán)境政策或環(huán)境決策的費(fèi)用效益分析還并未引起決策者的足夠重視，往往是“蜻蜓點(diǎn)水”。普遍缺乏專(zhuān)門(mén)的環(huán)境政策評(píng)價(jià)組織，缺乏正確的評(píng)價(jià)機(jī)制、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法。政策的適用性受到影響，依據(jù)政策實(shí)施效果指導(dǎo)修訂工作的機(jī)制尚不完善，忽視了環(huán)境政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)的重要作用。
費(fèi)用—效益分析方法是檢驗(yàn)重大環(huán)境政策的一個(gè)非常有用的工具與方法。加強(qiáng)環(huán)境政策的成本—效益分析，可科學(xué)評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果，為政策的制定、修訂提供科學(xué)依據(jù)。推行環(huán)境政策費(fèi)用效益分析具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：一是全面掌握環(huán)境政策的費(fèi)用效益信息。二是提高環(huán)境政策的經(jīng)濟(jì)性和可操作性。三是促進(jìn)環(huán)境政策和決策的科學(xué)化水平。
1 推行環(huán)境政策費(fèi)用效益分析面臨的挑戰(zhàn)
環(huán)境政策一旦實(shí)施，除了對(duì)環(huán)境的影響外，必將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。許多決策者擔(dān)心環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析，特別是人體健康、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等的分析，會(huì)遇到許多難題，不愿意去花時(shí)間評(píng)估，存在“多一事不如少一事”的想法。
從國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的研究進(jìn)展可以看出，國(guó)外對(duì)于環(huán)境政策、法規(guī)等方面的費(fèi)用效益分析研究較為深入，費(fèi)效分析模型方法相對(duì)成熟，已經(jīng)形成了系統(tǒng)的費(fèi)效分析框架體系，應(yīng)用領(lǐng)域較為廣泛。
我國(guó)在環(huán)境政策、標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的費(fèi)效分析研究仍處于起步階段，認(rèn)識(shí)觀(guān)念不強(qiáng)，制度安排空缺，技術(shù)方法不完善。大多采用定性與定量分析相結(jié)合的方法，側(cè)重于末端治理成本和污染減排估算，較少涉及環(huán)境質(zhì)量改善效益以及健康效益的估算，以及宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、價(jià)格變動(dòng)等經(jīng)濟(jì)方面的影響。且大多集中在火電行業(yè)相關(guān)政策的費(fèi)效研究，對(duì)于其他污染排放貢獻(xiàn)較小的行業(yè)有關(guān)政策實(shí)施的費(fèi)效研究明顯不足。
首先，認(rèn)識(shí)觀(guān)念還未形成共識(shí)。目前，在環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析的認(rèn)識(shí)觀(guān)念方面，相當(dāng)一部分政府決策者還認(rèn)識(shí)不成熟﹑不全面，這主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。
對(duì)費(fèi)用效益分析的必要性認(rèn)識(shí)不足。目前，仍有相關(guān)一部分領(lǐng)導(dǎo)和政策制定者對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，“重政策制定、輕政策實(shí)施評(píng)估”的觀(guān)念仍根深蒂固，還沒(méi)有樹(shù)立正確的資源環(huán)境和健康價(jià)值觀(guān)。環(huán)境政策一旦實(shí)施，除了對(duì)環(huán)境的影響外，必將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。許多決策者擔(dān)心環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析，特別是人體健康、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等的分析，會(huì)遇到許多難題，不愿意去花時(shí)間評(píng)估，存在“多一事不如少一事”的想法。因此，要使政府決策者完全接受費(fèi)用效益分析的觀(guān)念，提高其對(duì)實(shí)行環(huán)境政策評(píng)估必要性的認(rèn)識(shí)，還需要較長(zhǎng)一段時(shí)間。
對(duì)費(fèi)用效益分析的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不夠。目前，在理論界，環(huán)境政策費(fèi)用效益分析只是提出了一個(gè)理論框架和指南，但環(huán)境政策的費(fèi)用—效益具體的范疇、分類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)和界線(xiàn)尚不清晰，也沒(méi)有達(dá)成廣泛共識(shí)。許多人認(rèn)為費(fèi)用效益分析比較簡(jiǎn)單，只要完成直接成本或直接環(huán)境效益核算就足夠了，方法上也只是加減乘除。事實(shí)上，由于費(fèi)用、效益的界定和分類(lèi)的復(fù)雜性（存在廣義和狹義、直接和間接之分），由于環(huán)境政策實(shí)施影響的多樣性、復(fù)雜性，由于間接成本、健康效益、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)影響等在計(jì)量方法上的巨大困難以及數(shù)據(jù)、參數(shù)獲取的困難，使環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析目前仍然是一個(gè)充滿(mǎn)探索、爭(zhēng)論的研究領(lǐng)域，尚不是一套成熟、規(guī)范的、任何人都可以掌握的指南。這就是說(shuō)，費(fèi)用效益分析距離可以實(shí)際準(zhǔn)確計(jì)量成本和效益，并形成廣泛共識(shí)，目前還存在著許多理論和實(shí)踐上的困難。
對(duì)費(fèi)用效益分析業(yè)務(wù)要求認(rèn)識(shí)不清。環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析涉及面廣，是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、綜合性很強(qiáng)的工作，它要求評(píng)估分析人員既要精通成本費(fèi)用的知識(shí)，又要熟悉環(huán)保法規(guī)、環(huán)境科學(xué)、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、健康損失等知識(shí)。從目前來(lái)看，政府決策者對(duì)此還缺乏認(rèn)識(shí)，特別是在費(fèi)用效益分析工作機(jī)制方面、知識(shí)培訓(xùn)方面、業(yè)務(wù)要求等還不到位，專(zhuān)業(yè)人員比較缺乏。現(xiàn)有的環(huán)境政策費(fèi)用效益分析，僅僅圍繞直接成本和重要環(huán)境效益展開(kāi)，很少對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、健康領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域等環(huán)節(jié)發(fā)生的間接成本、污染損失成本及人體健康效益、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)就業(yè)等進(jìn)行計(jì)量、分析評(píng)價(jià)，費(fèi)用效益分析模型方法和技術(shù)手冊(cè)并沒(méi)有成為政府決策者掌握的基本工具。
其次，費(fèi)用效益分析方法還不夠完善。
當(dāng)前實(shí)行環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析存在許多技術(shù)難題�？梢哉f(shuō)，技術(shù)與方法的不先進(jìn)是費(fèi)用效益分析從理論走向?qū)嵺`面臨的最大挑戰(zhàn)。
市場(chǎng)定價(jià)困難較大。由于環(huán)境的天然性和生態(tài)服務(wù)功能外部性，雖然某些環(huán)境服務(wù)功能看似有價(jià)可循，但實(shí)際上由于市場(chǎng)機(jī)制的缺陷或不完備，其價(jià)格很難界定或會(huì)被嚴(yán)重扭曲和低估，如資源價(jià)格、生態(tài)服務(wù)功能價(jià)格。同時(shí)，空氣以及目前還不具有商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值的地下礦藏等非生產(chǎn)性環(huán)境資產(chǎn)尚無(wú)價(jià)可循。如何為成本和效益合理確定單價(jià)并進(jìn)而確定成本和效益總額，一直是費(fèi)用效益分析研究領(lǐng)域的一個(gè)主要難點(diǎn)。
成本和效益計(jì)量較難處理。由于成本和效益的多因性，許多間接成本和經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、健康效益等難以計(jì)量。比如對(duì)減少水污染損失成本（效益）的量化，有毒污水排到河里，使?jié)O業(yè)受損失，人們飲用水導(dǎo)致生病、精神上受損失以及迫使人們到很遠(yuǎn)的地方去尋找新的飲用水源，這些損失都應(yīng)計(jì)入環(huán)境政策實(shí)施減少水污染損失影響。在實(shí)際中，對(duì)這些效益的量化很難考慮全面�？梢哉f(shuō)，確定成本的內(nèi)外部范圍和經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益是困擾環(huán)境政策費(fèi)用效益分析和應(yīng)用的關(guān)鍵問(wèn)題。
第三，費(fèi)用效益分析制度基本空白。
環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析從概念的提出到現(xiàn)今，已有相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，之所以沒(méi)有從理論到實(shí)踐取得突破性進(jìn)展，除了費(fèi)用效益分析技術(shù)與方法的復(fù)雜性之外，另一個(gè)挑戰(zhàn)，就是與其相關(guān)的法規(guī)制度、機(jī)制規(guī)程還基本空白。美國(guó)環(huán)保局、歐盟等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析實(shí)施，有必要將復(fù)雜的問(wèn)題劃分成比較簡(jiǎn)單的部分而加以逐步解決。比如成本的內(nèi)部與外部問(wèn)題處理、環(huán)境效益和社會(huì)效益的直接與間接問(wèn)題處理、費(fèi)用效益分析在重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的推行、費(fèi)用效益分析在不同部門(mén)和工作人員的分工等。同時(shí)，費(fèi)用效益分析的實(shí)施要建立工作規(guī)程、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和操作指南，這是基于我國(guó)費(fèi)用效益分析工作比較薄弱以及核算本身復(fù)雜性的考慮。
工作規(guī)程和操作指南的建立必須注意以下幾方面：費(fèi)用效益分析的理論基礎(chǔ)；費(fèi)用效益分析的基本流程；費(fèi)用效益分析的技術(shù)方法選擇；費(fèi)用效益分析試點(diǎn)的內(nèi)容；費(fèi)用效益分析的培訓(xùn)與推廣體系；費(fèi)用效益分析的業(yè)務(wù)分工等。
2 加快建立環(huán)境政策費(fèi)用效益分析制度的若干建議
建立環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析制度迫在眉睫。建議國(guó)家在出臺(tái)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時(shí)，增加費(fèi)用效益分析和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響評(píng)價(jià)內(nèi)容。
一是加快建立環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析制度。隨著生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)和重大污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施，建立環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析制度迫在眉睫。建議國(guó)家在出臺(tái)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時(shí)，增加費(fèi)用效益分析和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響評(píng)價(jià)內(nèi)容。建議相關(guān)部門(mén)盡快研究出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的目標(biāo)原則、范圍對(duì)象、任務(wù)內(nèi)容、技術(shù)方法和工作機(jī)制。
二是加強(qiáng)環(huán)境政策費(fèi)用效益分析技術(shù)規(guī)范體系建設(shè)。借鑒美國(guó)環(huán)保局等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況，研究提出“環(huán)境政策費(fèi)用效益分析基本框架”、“環(huán)境政策費(fèi)用效益分析技術(shù)規(guī)范”、“環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的法規(guī)化模型方法”、“環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的調(diào)查方法”等技術(shù)規(guī)范。作為第一步，翻譯美國(guó)環(huán)保局、歐盟等關(guān)于環(huán)境政策費(fèi)用效益分析操作手冊(cè)和應(yīng)用案例，編寫(xiě)出版中國(guó)環(huán)境政策費(fèi)用效益分析培訓(xùn)教材。同時(shí)，逐步研究建立環(huán)保立法、環(huán)保體制、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等不同類(lèi)型的環(huán)境政策制定和實(shí)施的費(fèi)用效益分析技術(shù)規(guī)范。
三是加強(qiáng)環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的能力建設(shè)。加強(qiáng)費(fèi)用效益分析的國(guó)際合作，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，提升環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的能力。組織研討會(huì)、培訓(xùn)班等能力建設(shè)活動(dòng)。加強(qiáng)國(guó)家和各級(jí)地方環(huán)保部門(mén)或環(huán)科院所關(guān)于環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析機(jī)構(gòu)、人才隊(duì)伍建設(shè)。明確環(huán)保行政機(jī)構(gòu)關(guān)于費(fèi)用效益分析的業(yè)務(wù)分工，強(qiáng)化相關(guān)職責(zé)。加強(qiáng)費(fèi)用效益分析決策支持機(jī)構(gòu)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)，建立費(fèi)用效益分析秘書(shū)處或研究中心，建立環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的專(zhuān)家人才庫(kù)。加強(qiáng)費(fèi)用效益分析基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)參數(shù)調(diào)查和分析，加強(qiáng)不同類(lèi)別、行業(yè)、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等費(fèi)用效益分析的大數(shù)據(jù)建設(shè)，提供數(shù)據(jù)質(zhì)量保障。加強(qiáng)環(huán)境政策費(fèi)用效益分析與規(guī)劃政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評(píng)估、環(huán)境績(jī)效評(píng)估、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境績(jī)效考核制度等制度之間的協(xié)調(diào)。
四是多部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展試點(diǎn)示范研究。在出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》基礎(chǔ)上，選擇環(huán)保立法、環(huán)保體制、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃、環(huán)境政策等制定和實(shí)施中以及在省、市、縣不同層次，電力、鋼鐵等不同行業(yè)中開(kāi)展費(fèi)用效益分析和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)。開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)性國(guó)家重大環(huán)境決策的費(fèi)用效益分析試點(diǎn)，結(jié)合大氣、水和土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃等重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)工作以及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施、黃標(biāo)車(chē)淘汰、油品升級(jí)等重點(diǎn)政策措施推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)性環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析試點(diǎn)。開(kāi)展重點(diǎn)環(huán)保投資項(xiàng)目費(fèi)用效益分析試點(diǎn)，如水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目、土壤污染治理專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目等重點(diǎn)投資項(xiàng)目，建立基于PPP模式的費(fèi)用效益分析工具。設(shè)立財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目和國(guó)際合作研究項(xiàng)目，加大研究經(jīng)費(fèi)投入，深入開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)性環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析模型工具和案例應(yīng)用研究，爭(zhēng)取“十三五”期間初步建立起這項(xiàng)制度，提高生態(tài)文明創(chuàng)新和環(huán)境決策科學(xué)化水平。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，國(guó)家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室
